Nueva norma sobre procedimiento para la autorización, emisión y control de comprobantes fiscales

Por Bernardo Espinosa Familia

Nueva norma sobre procedimiento para la autorización, emisión y control de comprobantes fiscales (NCF) contraria  a la sentencia 322-14 del Tribunal Constitucional que prohíbe el bloqueo de los NCF.

El 19 de junio del año 2006 fue dictado el decreto 254-06 que estableció el Reglamento para la Regulación de la Impresión, Emisión y entrega de Comprobantes fiscales, el cual establece en su artículo 30 que “a partir del 1ro. de enero del año 2007, todos los comprobantes fiscales utilizados por los comerciantes, vendedores de bienes o prestadores de servicios deberán cumplir con los requisitos establecidos por el presente Reglamento” esto generó lo que podemos llamar la más efectiva reforma en termino de control y recaudaciones fiscales desde al año 1992 cuando se promulgó el Código Tributario (C.T) ley 11-92). 

Bernardo Espinosa Familia
Bernardo Espinosa Familia

A raíz del decreto 254-06 se dicta la norma 01-07 sobre remisión de información, la cual fue derogada por la norma 06-14 que introduce cambios principalmente en las fechas de envíos y amplia el universo de contribuyentes que deben cumplir con la emisión y envío de comprobantes fiscales.

Para que ustedes tengan una idea del crecimiento de las recaudaciones desde el año 2006 a la fecha le presentamos las estadísticas de recaudaciones publicadas por la DGII.

AÑO DGII DGA/TN TOTAL DGII DGA/TN
2006 110,622 78,310 188,932 59% 41%
2007 147,261 88,746 236,007 62% 38%
2008 160,284 86,610 246,895 65% 35%
2009 170,736 55,477 226,213 75% 25%
2010 183,840 71,245 255,085 72% 28%
2011 206,141 74,316 280,457 74% 26%
2012 248,751 69,808 318,559 78% 22%
2013 285,371 84,042 369,413 77% 23%
2014 313,505 103,935 417,440 75% 25%
2015 320,008 111,568 431,576 74% 26%
Fuente: Boletín Estadístico DGII 2015
Cifras en miles de millones
DGII-Dirección General de Impuestos Internos
DGA/TN-Dirección General de Aduanas – Tesorería Nacional
RECAUDACIONES DGII

Como pueden observar la DGII tiene suficientes motivos para cuidar celosamente el cumplimiento y la aplicación de la normativa sobre comprobantes fiscales y es por ello que introducen a la legislación fiscal de manera administrativa un nuevo deber formal que no está contemplado en el art.  50 del CT  que es el  “Bloqueo de Comprobantes Fiscales”.

El art. 257 del C. T. ley 11-92 (Modificado por la Ley 495-06 sobre Rectificación Tributaria del 28 de diciembre del 2006), establece que el incumplimiento de los deberes formales será sancionado con multa de cinco (5) a treinta (30) salarios mínimos.Esta sanción es independiente de las sanciones accesorias de suspensión de concesiones, privilegios, prerrogativas y ejercicio de actividades o clausura de locales, según se establezcan las circunstancias agravantes en el caso.En los casos de incumplimientos de los deberes formales referentes a la remisión de información a la Administración Tributaria, en adición a la multa establecida en la parte principal de este artículo, podrá aplicarse una sanción de un cero punto veinticinco por ciento (0.25%) de los ingresos declarados en el período fiscal anterior.

 La Sentencia 197-13 de la segunda sala del Tribunal Superior Administrativo 

En el año 2013 un contribuyente  sometió un recurso de revisión constitucional en materia de amparo contra la DGII debido a que esta le había vulnerado sus derechos constitucionales al bloquearle los Números de Comprobantes Fiscales e impedirles hacer negocios por alegadas faltas tributarias, el 5 de junio del 2013 la segunda sala del Tribunal superior administrativo emite la sentencia número 197-13 y en su dispositivo expresa en resumen lo siguiente:

  • Rechaza el medio de inadmisión planteado por la accionada DGII,
  • Declara bueno y valido la acción de amparo interpuesta por la empresa recurrente contra la DGII,
  • En cuanto al fondo se declara la vulneración del derecho a la libertad de empresa, obstáculo a la libertad de empresa y el principio de legalidad y en consecuencia ordena a la DGII desbloquear de manera inmediata el sistema electrónico de comprobante fiscal de la empresa accionante,
  • Se condena a la DGII al pago de un astreinte de RD$25.000 por cada día de retardo en la ejecución de la presente decisión. 

No Conforme con esta decisión y en su afán desmedido cuando se trata de recaudar, la DGII el 24 de junio del año 2013, recurre ante el Tribunal Constitucional esta decisión del Tribunal Superior Administrativo y presenta un recurso de Revisión constitucional en el que solicita sea anulada la Sentencia 197-13 y que se disponga la celebración de la Audiencia Publica perceptiva de ley.

La misma sentencia expresa que no existe disposición legal alguna mediante la cual le dé facultad a la DGII para bloquear NCF de sus contribuyentes, lo que resulta ser en ese sentido una arbitrariedad que vulnera el derecho de libertad de empresa, es violatoria del art. 50 de la Constitución de la República. 

La Sentencia TC/0322/04 del Tribunal Constitucional 

En el dispositivo de esta sentencia del tribunal Constitucional expresa en su decisión:

  • Declarar inadmisible en cuanto a la forma el recurso de revisión constitucional en materia de amparo incoado por la DGII contra la sentencia 197-13 dictada por la Segunda Sala del tribunal Superior Administrativo el 5 de junio de 2013.
  • Rechaza en cuanto al fondo el recurso de revisión constitucional, y en consecuencia, confirma la sentencia 197-13 recurrida por la DGII. 

La sentencia TC 322-14 explica claramente que, además, bloquear los NCF es una medida secundaria y no se puede aplicar si no fue aplicada la sanción principal.

De acuerdo con la  opinión del Tribunal Constitucional, cuando la norma dispone que esa sanción “es independiente de las sanciones accesorias” que lista a seguidas, de lo que se trata no es de que puedan aplicarse independientemente, sin que la sanción principal hubiera sido aplicada, sino de que una vez impuesta la sanción principal entonces es posible imponer otras sanciones, a juicio de la DGII, si las considerara apropiadas.

En todo caso, el asunto ya fue planteado y resuelto por el Tribunal Superior Administrativo, cuya decisión, como se observa en lo precedentemente expuesto, no es violatoria del orden constitucional.”, y ha sido ratificado por el  Tribunal Constitucional.  El Art. 31 de la Ley 137-11 Ley Orgánica del Tribunal Constitucional expresa lo siguiente:

“las decisiones del Tribunal Constitucional son definitivas e irrevocables y constituyen precedentes vinculantes para los poderes públicos y todos los órganos del Estado”.

En Conclusión, cualquier contribuyente (cliente) que tenga bloqueado los NCF tiene todo el derecho de someter los recursos establecidos en la Constitución y leyes.  No tiene sentido coartar los medios de una empresa para generar recursos (ventas con NCF) que permitan pagar una deuda tributaria, pero tampoco no tiene sentido que un contribuyente con temas pendientes con la DGII tenga los mismos privilegios  y libertades que un contribuyente que cumple con sus impuestos, pero las leyes no contemplan esta medida.

http://www.tribunalconstitucional.gob.do/sites/default/files/documentos/TC%200322_14.pdf)  

Proyecto de Norma General Sobre el Procedimiento para la Autorización Emisión y Control de Comprobantes Fiscales 

Insistir con este tema del bloqueo de comprobantes, es una aberración por parte de la DGII, o es que se trata de legalizar una acción ilegal que ha venido ejecutando la DGII desde el año 2007, pero hacerlo vía una Norma general no es lo correcto, ya que ni la DGII ni una norma emitida por ella está por encima de una sentencia del Tribunal Constitucional.

Esta norma le daría la facultad a la DGII prácticamente discrecional de: 

  1. Negar o no autorizar la emisión de Números de Comprobantes Fiscales
  1. Cuando se detecten inconsistencias entre la información suministrada por el contribuyente o en la que fuere levantada por la DGII,
  2. Cuando en la verificación física no se pudo confirmar la actividad económica y/o las operaciones del contribuyente,
  3. Si el domicilio del contribuyente no es localizado,
  4. Cuando existan incumplimientos en las obligaciones fiscales por parte del contribuyente o sus acciones mayoritarios u otras relacionadas,
  5. Cuando la actividad económica del contribuyente no aplique para la emisión de NCFs de conformidad con las Leyes, Reglamentos y Normas correspondientes y
  6. En cualquier otro caso o situación en la que la DGII detecte irregularidades en el proceso de solicitud.
  1. La inhabilitación de autorización de emisión de Números de comprobantes Fiscales otorgados al contribuyente 
  1. Omisiones en tres (3) o más períodos fiscales consecutivos en cualquier impuesto
  2. Omisión en uno (1) o más períodos fiscales en el Impuesto sobre la Renta (ISR),
  3. Deudas en Cobro Coactivo notificadas, sin acuerdo de pagos formalizados,
  4. Acuerdos de pago con tres (3) o más cuotas incumplidas consecutivas,
  5. Emisión o uso de NCFs que sustentan operaciones fraudulentas,
  6. Si estando sujeto a la instalación de Soluciones Fiscales, no la instala conforme a lo establecido en la Norma de Soluciones Fiscales,
  7. Cuando el contribuyente se encuentre en un estado diferente al estado Activo,
  8. Cuando el contribuyente no utilice los NCFs durante un período de seis (6) meses y
  9. Incumplimiento a los deberes formales establecidos en el artículo 50 del Código Tributario.

Estamos de acuerdo en que el proyecto de normativa administrativa de la DGII para regular los NCF bloqueados  debería incluir «medidas persuasivas para que el contribuyente cumpla sus obligaciones y aplicar los mecanismos y sanciones que establece la propia ley, pero jamás recurrir al bloqueo de los NCF» para provocar una reacción en el contribuyente para normalizar su situación fiscal en la DGII.

Algunas sugerencias de medidas persuasivas para que el contribuyente cumpla con sus obligaciones fiscales. 

  1. Citación de cobranza (por ejemplo, 30 días para normalizar sus deudas)
  2. No emitir certificaciones a solicitud del contribuyente
  3. Designar a quien recibe la factura como agente de retención si el contribuyente no está al día en el cumplimiento de sus obligaciones fiscales.
  4. Bloquear el 50% de los comprobantes disponibles
  5. Cobros coactivos embargo de cuentas bancarias, bienes, etc.
  6. Aplicar las sanciones por violación a los deberes formales (artículo 50 del CT).

“No hay que ser muy inteligente ni muy ilustrado para darse cuenta que donde hay más trabas, regulaciones, controles, impuestos y licencias hay mayor pobreza. Carlos Ball

http://www.dgii.gov.do/informacionTributaria/publicaciones/ForoContribuyente/Documents/NCF.pdf 

Conclusiones  

  1. Esta norma es una barbaridad que limitaría el comercio, el desarrollo, el empleo y las recaudaciones fiscales, pero másaún que ya el TC decidió que solo puede eventualmente ser aplicado como sanción accesoria. Sin principal, no puede ser aplicada. El Art. 257 en todo momento lo considera sanción, no medida cautelar.
  1. Las instituciones públicas deberían de ser las primeras en respetar y hacer respetar la ley; no torcerla a su favor, interpretándola a su manera y haciéndole decir cosas que no dice, generalmente a través de la promulgación de normas ilegales que vienen a violar la ley.
  1. Entendemos que el contribuyente puede utilizar como base legal  la Ley 137-11 y la  sentencia 322/04 para hacer valer sus derechos ante una administración tributaria recalcitrante a aplicar la ley y/o ser justa.
  1. Como se explica que este borrador salió pocos días después del fracaso de la DGII en el TC, y vemos con asombro que en lugar de aplicar la jurisprudencia del TC como le manda la ley 137-11; quiera hacerse justicia sola y piensa poder derogar  las leyes a través de una norma que le diera legitimidad, estamos claro con  que ese no era el mensaje del TC.
  1. Ahora bien, si se quiere poner como medida cautelar, contemplarlo en una modificación del Código Tributario, no en una norma contraria alCódigoTributario, y si fuese medida cautelar, hay que respetar el debido proceso. La DGII no puede sola decidir todo y ser constantemente juez y parte.
  1. Si bien es cierto que la DGII goza de potestad jurídica para dictar las normas generales que sean necesarias para la administración y aplicación de los tributos e interpretar las leyes tributarias, no menos cierto es que, si bien estas normas generales no son susceptibles de recurso en sede administrativa ni en sede jurisdiccional; pero sipodrán ser impugnadas por vía de excepción por ante los Tribunales de la República cuando contravengan a la Constitución Política, Código Tributario y leyes vigentes.
  1. El artículo 23 de la Ley General de Libre Acceso a la Información Pública, No. 200-04 establece que los proyectos (borradores) de Norma General deben ser publicados con tiempo suficiente para el conocimiento de los contribuyentes.
  1. Es competencia del Tribunal Constitucional conocer en acción directa de inconstitucionalidad contra las Normas Generales dictadas de la Administración Tributaria, cuando no se ajusten a la Constitución (artículo 185, numeral 1 de la Constitución) y el artículo 36 de la Ley 137-11 del Tribunal Constitucional y Procedimientos Constitucionales.

Bernardo Espinosa Familia, MA, CPA, CICNP

Auditor, Asesor Fiscal y Financiero

El Autor

4 Respuestas a “Nueva norma sobre procedimiento para la autorización, emisión y control de comprobantes fiscales”

  1. Excelente comentario. Mi empresa esta actualmente pasando por la aplicacion de esta norma. Considero que es injusto que si la dgii quiere recaudar mas dinero, como debe de ser, le cierre la puerta de ingresos a una empresa
    Entonces viene la pregunta: Como va a cumplir con la dgii cuando esta es la que te cierra la forma de obtener ingresos. Vas a robar, vas a atracar, te vas a quitar la vida o van a encerrarte por un periodo de tiempo? Creo que ninguna de esta medidas solucionaria el caso. El mismo se soluciona dejando que la empresa siga operando sin bloquear los Ncf’s y buscar otra forma para que el cliente pague. Al final hay que pagar. Eso es lo correcto.

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