Dr. Juan Miguel Castillo Pantaleón
Especial/Caribbean Digital
El 23 de septiembre del presente año, el Tribunal Constitucional dominicano (TC) pronunció una decisión acerca de la cual existía gran expectativa: la interpretación constitucional final de la limitación del derecho a la nacionalidad dominicana por jus soli a hijos de padres extranjeros en condición migratoria ilegal, a la luz del texto constitucional que los define “personas en tránsito”.
La decisión cierra una discusión bizantina que se había mantenido vigente sólo fuera de las instituciones que tienen competencia para delimitar y aplicar formal y oficialmente la ley vigente y fuera de la más sólida doctrina jurídica nacional, principalmente debido a la ignorancia de algunos, el empecinamiento de otros y hasta el interés ajeno a los dominicanos que, desde unos pocos escenarios, manejan el conjunto de desinformación y sofismas que hoy arrastra a ciudadanos comunes a la confusión.
La decisión del TC, desde el punto de vista de interpretación de los alcances del término “tránsito”, no hizo más que REPETIR Y RATIFICAR toda la línea de interpretación anterior, que a lo largo de los años y de manera consistente había dado en materia de casación y de amparo la Suprema Corte de Justicia (SCJ) y que había corroborado también en materia constitucional este órgano, cuando declaró en el año 2005 que la nueva Ley General de Migración es conforme a la Carta Magna, razonando que al disponer esa ley que los inmigrantes ilegales son considerados como “personas en tránsito”, no se incurre en contradicción con la Constitución. Esa misma SCJ sentenció, en otra decisión, que la Junta Central Electoral (JCE) actúa en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales cuando suspende la entrega de actas de nacimiento que adolecen de irregularidades relativas a la condición de extranjería del hijo de extranjeros en tránsito (caso Emildo Bueno Oguis).
El tema queda cerrado a la interpretación con la decisión del TC que sella lo dispuesto por la Constitución, las leyes, los reglamentos y la jurisprudencia uniforme y constante, como expresión de los poderes soberanos del Estado. En buen derecho, todo lo que se diga en dirección distinta a lo reafirmado por el TC no es más que una simple opinión, forjada en una sociedad libre y democrática, pero carente de rigor jurídico. Desde la atalaya de la libertad de expresión se le han atribuido afirmaciones que la sentencia no contiene y tratado de difundir dramáticas consecuencias, por demás imaginarias. Algunos pocos han llegado incluso al extremo de plantear que toda la soberanía del Estado dominicano, como nación libre e independiente, está sujeta y por debajo de los arbitrios de organismos internacionales. En la distorsión, cuando no desinformación, se ha reflejado que las opiniones fueron aventuradas por personas que siquiera leyeron en su totalidad de sentencia; entendible, porque la decisión tomada por 11 de 13 jueces tiene 101 páginas. Mas en otros, lo que se percibe es la expresión ya consabida de una agenda oscura, contraria a los intereses del país.
¿Qué es lo que dice la sentencia? La sentencia No. TC168/13 trata sobre el recurso de revisión hecho por una persona, hija de padres haitianos inmigrantes ilegales, nacida y declarada en R.D., contra una sentencia de amparo del Juzg. de 1ª Inst. de Monte Plata del 10/7/2012, que le rechazó la pretensión de que se ordenase a la JCE entregarle acta de nacimiento dominicana. Para el rechazo, el Juez de Amparo alegó que las pruebas en que se sustentaron los alegatos eran fotocopias.
La recurrente alegó que se le violaron derechos fundamentales porque la sentencia no decidió sobre el fondo de sus reclamos, dejándola en una situación “indefinida”, violando el principio de efectividad de la tutela de derechos fundamentales (art. 7.4 Ley 137-11).
La JCE alegó lo siguiente: que la accionante había sido inscrita de manera irregular como dominicana, siendo hija de extranjeros en condición migratoria ilegal; que la nacionalidad es un aspecto de la soberanía nacional; que el juez ordinario no define los criterios de la nacionalidad dominicana sino la ley; que el acta de nacimiento cuya irregularidad soslaye los criterios constitucionales sobre nacionalidad es nula; que la JCE es el órgano constitucional para velar por la regularidad de las actas del estado civil, entre ellas las de nacimiento; que la JCE aplica el criterio constante de la jurisprudencia de interpretación de la SCJ en materia de nacionalidad por jus soli, entendiendo que los hijos de extranjeros inmigrantes ilegales que nacen en R.D. son personas en tránsito, por lo que toda acta de nacimiento que adolezca de esa irregularidad es nula por ser contraria a la Constitución; y que, independientemente del valor de las fotocopias, la acción de amparo era improcedente en el fondo.
La sentencia del TC se divide en cuatro partes: 1- Competencia del tribunal de amparo originalmente apoderado y la sentencia evacuada; 2- Determinación de la competencia para la reglamentación del régimen de la nacionalidad; 3- El incumplimiento de los requisitos legales para obtener la cédula de identidad y electoral por la accionante; y 4- Señalamiento de las imprevisiones legales de la política migratoria dominicana y las deficiencias institucionales y burocráticas del Registro Civil. Desarrollemos brevemente cada una:
1- Con respecto al tribunal apoderado, el TC aclara que la jurisdicción competente para esa acción de amparo era el Tribunal Contencioso Administrativo, pero que aunque por esa causa procedería la revocación de la sentencia y su envío por ante esa jurisdicción, por discrepar del fundamento de la decisión y en aplicación de los principios de celeridad, efectividad y oficiosidad, se avocó a conocer el fondo de la sentencia recurrida. Con relación a la sentencia recurrida, el TC recriminó que el Juez de Amparo no recabara motu proprio las pruebas de los hechos u omisiones alegadas y por ello decidió conocer el fondo.
2- Con respecto a la determinación de la competencia para la reglamentación del régimen de la nacionalidad, el TC hizo una motivación de la trascendencia y dimensión del problema, basándose en datos poblacionales oficiales de los últimos censos y encuestas que demuestran que los inmigrantes haitianos representan el 87.3% de la población total de inmigrantes de la R.D., por lo que el TC razonó que, en relación con la “amparista”, “el problema que ahora nos ocupa no solo le atañe a ella, sino también a otra gran cantidad de inmigrantes haitianos y sus descendientes, los cuales constituyen el 6.87% de la población que habita en el territorio nacional”, señalando que los haitianos en situación legal sólo constituyen el 0.16% del total. La sentencia entonces pasa a sustentarse en una muy amplia y erudita motivación acerca del carácter soberano del Estado para la determinación de los criterios de adquisición de la nacionalidad, tanto en el derecho interno dominicano como de acuerdo a los parámetros del Derecho Internacional Público y Privado señalando en detalle todo el marco referencial del derecho nacional, como acuerdos internacionales y múltiples precedentes de Tribunales Internacionales de Justicia y de derechos humanos en el mundo. LA NACIONALIDAD ES MATERIA DE DOMINIO SOBERANO Y RESERVADO DE LOS ESTADOS, QUIENES SON LOS QUE DETERMINAN QUIÉNES SON SUS NACIONALES.
3- El TC hace una muy minuciosa ponderación de los hechos y circunstancias en cuyo contexto se sustentó el reclamo de supuestas violaciones de derechos fundamentales de la amparista, determinándose entonces que realmente había acontecido incumplimiento de los requisitos legales de parte de esa persona para la obtención de la cédula de identidad y electoral, analizándose toda la legislación y las disposiciones administrativas sobre identidad a la luz de los hechos acontecidos y las pruebas recabadas. La sentencia es tan minuciosa que incluye en el contexto del análisis hasta las cifras estadísticas de irregularidades que han acontecido alrededor de los descendientes de haitianos mal registrados como dominicanos en las Oficialías del Estado Civil dominicanas.
En este punto, la sentencia pasa a motivar ampliamente que la amparista no adquiere la nacionalidad dominicana por ser hija de extranjeros en tránsito a menos que devenga apátrida, haciendo un estudio pormenorizado de las reglas del jus solis a través de toda la historia de las disposiciones constitucionales dominicanas y haitianas, las leyes migratorias de ambos países y los convenios suscritos entre R.D. y Haití. Del mismo modo, la sentencia hace consideraciones profundas acerca de los principios generales y precedentes de la adquisición de la nacionalidad dominicana y la clara y continua interpretación jurisprudencial de la SCJ acerca del concepto “tránsito” como excepción de adquisición de la nacionalidad por jus soli para los hijos de extranjeros en esa condición y en particular para los hijos de jornaleros temporeros. Del mismo modo, la sentencia, de manera elegante, señala la pésima y absurda interpretación dada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en el caso Jean y Bosico que condenó al país, en la cual confundió el concepto “tránsito” con “transeúnte” de la anterior Ley de migración y su reglamento (ya derogadas), que son dos conceptos distintos, ya que “tránsito” se refiere en la Constitución a la excepción de nacionalidad por jus soli al hijo de extranjero no residente legal y el “transeúnte” era una de las sub-categorías migratorias del Reglamento de Aplicación de la anterior Ley de Migración (persona que pasa por el territorio nacional en viaje hacia otro destino). – Como nota al margen en este punto debemos señalar que bajo la excusa de esa “confusión” de términos se condenó a R.D. en una jurisdicción que, valga aclarar, su reconocimiento de competencia se hizo al margen de los mecanismos constitucionales y de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados (N. del autor) -.
El TC en su sentencia agrega que, al margen de su atribución soberana, al abordar el tema de interpretación correcta del término “tránsito” como jurisdicción competente de acuerdo a nuestro derecho interno, no hace más que asumir el criterio de interpretación que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) llama “el margen de apreciación”, el cual se ejerce en asuntos delicados. Este “margen” está basado en que puede acontecer que un país de la comunidad tenga razones particulares para establecer restricciones a determinados derechos y no por ello necesariamente incurriría en violaciones a las normas comunitarias, aunque los demás países no contemplaran dichas restricciones. Así, en casos en que se discuten materias sensibles y delicadas, el TEDH ha entendido que resulta conveniente conceder un alto margen de apreciación a las autoridades nacionales, en la medida en que estas últimas son las que se encuentran en mejores condiciones para decidirlas de la manera más adecuada, por encontrarse en contacto con las fuerzas vitales del país. Por ello, el TC entiende que es viable aplicar la tesis del “margen de apreciación”, en lo que respecta a la determinación del significado y alcance de la noción de “extranjeros en tránsito”, ya que la cuestión de la nacionalidad resulta un tema particularmente sensible para todos los sectores de la sociedad dominicana.
En el caso de especie sometido ante él, el TC considera que el “margen de apreciación” que ejerce no compromete derechos de la amparista, que en ningún caso se ve en riesgo de quedar apátrida, ya que por jus sanguinis le corresponde la nacionalidad haitiana. El fino razonamiento del TC está adornado por numerosos precedentes en materia de nacionalidad de España y de la propia CIDH, e ilustra cómo la excepción de nacionalidad de hijos de padres extranjeros en tránsito también existe en otras Constituciones latinoamericanas, en algunas de las cuales, como Colombia, en situaciones similares han intervenido ya decisiones de su Tribunal Constitucional en la misma línea del criterio de TC dominicano, que no le reconoce nacionalidad por jus soli a los hijos de personas no residentes legales o “en tránsito”.
4- En su última parte, la sentencia aborda las imprevisiones legales de la política migratoria dominicana y las deficiencias institucionales y burocráticas del Registro Civil, señalando que aunque los índices de indocumentación y sub-registro de identidad en el país no son comparativamente tan graves como otros países, la situación es potencialmente atentatoria de derechos fundamentales de los hijos de extranjeros ilegalmente radicados en el país, por la tardanza de largos años en solucionar las irregularidades de las que pueden adolecer sus documentos de identidad, similares a las que afectan a muchos procesos legales de dominicanos, tardanzas que están motivadas en deficiencias del sistema y no en políticas de discriminación. El TC entonces recrimina las deficiencias y tardanzas en las que las instituciones nacionales se han encontrado, puesto que, aunque la limitación al otorgamiento indiscriminado de nacionalidad por jus soli a los hijos de extranjeros en tránsito se introdujo constitucionalmente en el año 1929, sin embargo no se aprobaron las leyes y reglamentos necesarios para registrar debidamente esos nacimientos, ni tampoco se introdujeron posteriormente, de manera oportuna, efectivos mecanismos de control para prevenir las múltiples y variadas anomalías que venían afectando el Registro Civil del país de forma constante y creciente. Del mismo modo, el TC señala que aunque hay una Ley de Migración desde el año 2004, el Libro Registro de Nacimiento de Madres Extranjeras (Libro rosado), no fue creado sino hasta el año 2007 y la previsión llamada a dar una solución integral al problema de manejo de los inmigrantes ilegales, que lo constituiría la implementación del “Plan Nacional de Regularización” previsto por la misma ley, aún no se ha dictado.
Por todo ello, y para dar una respuesta final a esta problemática, el TC reivindica una figura jurisprudencial constitucional novedosa, que tiene su origen en el modelo colombiano: otorgar a la sentencia de este caso particular un efecto extensivo a casos similares o comunes (llamado de alcance inter comunia o comunis). Este tipo de decisión inter comunia en matera de amparo, extiende los efectos del fallo de tutela a personas que no habían acudido a la acción de amparo, pero que se encuentran dentro del mismo grupo de afectados, de forma que las personas que no fueron parte del proceso no tienen necesidad de presentar la sentencia y mucho menos interponer una nueva acción. El TC entiende que el caso particular del que se encontraba apoderado “rebasa el ámbito de la vulneración particular que reclama la accionante, y que su mecanismo de tutela debe gozar del poder expansivo y vinculante que permita extender la protección de los derechos fundamentales a otras personas ajenas al proceso que se encuentren en situaciones análogas”.
Motivado en todos los razonamientos condensados en las cuatro partes anteriormente expuestas, el TC, finalmente, en la parte dispositiva de su sentencia ordenó:
1. En relación con la amparista, aunque revoca la sentencia que rechazó su acción, determina que a la misma no le corresponde la nacionalidad dominicana de acuerdo a la Constitución vigente al momento de nacer.
2. Ordena a la JCE que restituya el certificado de nacimiento a la amparista en un plazo de 10 días, le ordena que proceda judicialmente ante el tribunal competente para que éste decida sobre la validez o nulidad del documento y le ordena que proceda de manera similar en todo otro caso semejante.
3. Ordena a la Dirección General de Migración (DGM) a otorgar un permiso especial de estadía temporal a la amparista en un plazo de 10 días hasta que el Plan Nacional de Regularización determine el manejo de este tipo de casos.
4. Ordena a la JCE a que en el plazo de un año audite los libros de Registro Civil desde el año 1929, para que con los casos en que se detecten situaciones similares de extranjeros a quienes no corresponde la nacionalidad dominicana por jus soli, elabore una Lista de extranjeros irregularmente inscritos en el Registro Civil de la República Dominicana, prepare libros anuales desde el año 1929 hasta la fecha de la entrada en vigor del Libro rosado, para luego transferir administrativamente esa Lista a los nuevos libros-registros de nacimientos de extranjeros, según el año que corresponda a cada uno de ellos, notificando los transferidos al Ministerio de Relaciones Exteriores, para que éste, a su vez, realice las notificaciones que correspondan, tanto a las personas que conciernan dichos nacimientos, como a los consulados y/o embajadas o legaciones diplomáticas, según el caso, para los fines legales pertinentes. También dispone que esa Lista debe ser remitida por la JCE al Ministerio de Interior y Policía para que en un plazo de 90 días elabore el Plan Nacional de Regularización y rinda al Poder Ejecutivo un informe sobre el indicado Plan, exhortando al Poder Ejecutivo a implementarlo.
Como se aprecia, la sentencia del máximo órgano de interpretación constitucional es una decisión jurisprudencial docta, reflexiva y ponderada, valiosa no tanto por las novedades e innovaciones que contiene, sino por el nivel de valentía y responsabilidad con que los jueces asumieron el tema.
Su novedad no radica en la interpretación el alcance del “tránsito” para determinar cuál hijo de extranjeros nacido en R. D. es o no dominicano, ya que eso, como se comentó más arriba, estaba jurisprudencialmente claro desde hacía años. La novedad de la sentencia consiste en que recrimina las falencias institucionales; protege a la amparista y con ella a todos los extranjeros en similar situación, al disponer que la JCE le(s) entregue(n) su documentación y a la DGM que le(s) otorgue(n) un permiso especial de permanencia; y traza a los poderes públicos concernidos en el manejo de la problemática (JCE, DGM, Ministerios de Interior y Policía, de Relaciones Exteriores y el Poder Ejecutivo) una senda que están obligados a transitar, ordenándoles de una vez y por todas que se organice el sistema de registro de esos casos, se comuniquen a las legaciones consulares extranjeras quiénes son sus ciudadanos que han nacido y se han declarado irregularmente en R.D. y se dicte el Plan Nacional de Regularización que dará una respuesta final para el manejo de situaciones de irregularidad migratoria.
El autor es Doctor Complutense Cum Laude en Derechos Fundamentales de la Democracia Contemporánea, Premio Nacional de Ensayo con su obra “La nacionalidad dominicana”, Miembro de Instituto Hispano Luso Americano de Derecho Internacional y Director de Investigaciones de la Academia Dominicana del Derecho.